Неужели Шенгенская зона, представляющая собой одно из самых ощутимых и известных достижений европейской интеграции, находится в предсмертных муках, задается вопросом Euronews.
Даже в период жесточайшего финансового кризиса лет десять назад ЕС из последних сил пытался спасти свое достижение - еврозону. В то время Шенген оказался опорой для сохранения бесперебойной торговли.
Однако массовое прибытие просителей убежища в 2015 году перевернуло политическую повестку дня и вывело на первый план миграцию. Правительства изо всех сил пытались успокоить разъяренный электорат, отдавая предпочтение краткосрочным мерам. Венгрия, Австрия, Словения, Дания и Швеция стали одними из тех, кто сослался на беспрецедентный приток мигрантов, чтобы ввести временные проверки на границах, тем самым разрушив иллюзии о неприкосновенности Шенгенской зоны.
Следующий неожиданный удар нанесла пандемия COVID-19. В то время страны, пытаясь сдержать распространение смертоносного вируса, закрывали границы. В Брюсселе надеялись, что с началом вакцинации уровень заболеваемости снизится, и в блоке вновь откроется свободное передвижение. Надежды оправдались, но... ненадолго. Вновь на первом плане оказалась тема неуклонного роста миграционных потоков в Европейский союз.
В минувшем году число заявок на предоставление убежища достигло 1,12 миллиона - самый высокий показатель с 2016 года! От Нидерландов до Италии местные власти жаловались на переполненность центров приема беженцев. На выборах выросла поддержка сторонников жесткого курса и ультраправых партий, а некогда немыслимая идея переноса процедур предоставления убежища в другие страны стала мейнстримом.
На этом фоне произошло нападение в немецком Золингене, жертвами которого в августе стали три человека. Ответственность за поножовщину взяла на себя террористическая группировка "Исламское государство", а совершил преступление гражданин Сирии, чье прошение о предоставлении убежища было ранее отклонено с предписанием вернуться в Болгарию, первую страну въезда в ЕС.
Невозможность немедленной депортации возобновила дебаты о миграции: консерваторы обрушились с критикой на федеральное правительство канцлера Шольца и потребовали нестандартных решений. Шольц пообещал более жесткую линию поведения и приказал ужесточить проверки на сухопутных границах страны. Нэнси Фезер, министр внутренних дел Германии, заявила на днях:
"Мы хотим сократить нелегальную миграцию. С этой целью мы предпринимаем дальнейшие шаги, выходящие за рамки действующих комплексных мер".
Дональд Туск, премьер-министр Польши, назвал решение немецких властей "неприемлемым": "Это фактическое приостановление действия Шенгенского соглашения в широких масштабах". А в Австрии подчеркнули, что не примут ни одного мигранта, которому откажет Германия.
Европейская комиссия крайне осторожна в комментариях, чтобы не вызвать недовольство самой влиятельной столицы блока Берлина: в соответствии с Шенгенским кодексом о границах, государства-члены имеют право осуществлять внутренний пограничный контроль для устранения "серьезной угрозы, будь то общественная политика или внутренняя безопасность, когда это необходимо и соразмерно".
Мрачные предчувствия усугубились после угроз Венгрии отправить нелегальных мигрантов в Бельгию в отместку за штраф в 200 миллионов евро, наложенный Европейским судом. Будапешт также подвергается критике за распространение своей схемы Национальной карты на граждан РФ и Белоруссии. По мнению Еврокомиссии, это позволит обходить санкции и может угрожать безопасности всей Шенгенской зоны.
По своей сути внутренние пограничные проверки противоречат духу Шенгена, который задумывался, как общая зона без паспортного контроля, чтобы граждане могли комфортно путешествовать по 29 странам, даже не предъявляя порой никаких документов.
В основе проекта лежат коллективные усилия по контролю за внешними границами и обеспечению справедливого обращения с просителями убежища. Государства-члены доверяют друг другу выполнять свою работу и применять соответствующие законы, прежде чем разрешить въезд.
Логика шенгена публично поставлена под сомнение несколькими странами-членами, например Австрией и Венгрией, которые утверждают, что Евросоюз не справился с охраной своих внешних границ и, как следствие, стал неспособен справиться с нелегальной миграцией.
Данные Европейской комиссии показывают, что с 2006 года страны-члены подали 441 уведомление о повторном введении пограничных проверок, и лишь 35 из них поданы до 2015 года. В настоящее время проверки действуют в восьми странах Шенгенской зоны, включая Германию. Эти цифры опровергают тезис о том, что пограничный контроль "должен быть исключительным и использоваться только в крайнем случае", как гласит Шенгенский кодекс о границах и демонстрируют, насколько широко эта мера применяется за пределами установленного законом шестимесячного срока.
В опубликованном в апреле докладе Еврокомиссия назвала это явление "предметом особой озабоченности" и призвала страны постепенно отказаться от временного контроля "в целях более устойчивого совместного решения общих проблем".
Традиционно государства-члены достаточно неохотно прислушиваются к призывам ЕК в вопросах, которые они ревностно охраняют, как национальную компетенцию. Сопротивление отмене пограничных проверок хорошо задокументировано: в 2022 году Европейский суд постановил, что Австрия незаконно расширила зоны контроля с Венгрией и Словенией. Тем не менее Вена продолжает их применять, используя различные причины для обоснования.
Страны Шенгенской зоны имеют право вводить временные проверки на внутренних границах. Но законность пограничных проверок - не единственный элемент, подвергающийся тщательному изучению: их эффективность в сдерживании нелегальной миграции также вызывает споры, эти проверки проводятся с разной степенью интенсивности и тщательности. Доктор Сайла Хейникоски, старший научный сотрудник Финского института международных отношений, сказала Euronews:
"Я сомневаюсь, что страны Шенгенской зоны захотят отменить пограничный контроль в ближайшем будущем из-за сигнала, который это пошлет. Проверки чаще всего проводятся выборочно, в символических целях: показать гражданам, другим странам ЕС и потенциальным мигрантам, что в Европе сложилась исключительная ситуация, на которую правительство обращает внимание".
Страны-члены держатся за это "последнее средство". В начале этого года они дали окончательное согласие на реформу Шенгенского кодекса о границах, которая расширяет законные сроки пограничного контроля с шести месяцев до двух лет, он может быть дважды продлен еще на шесть месяцев, если страна утверждает, что угроза безопасности сохраняется.
Изменения содержат и положения о чрезвычайных ситуациях в области здравоохранения, борьбе с инструментальной миграцией, которые расширяют национальные полномочия по контролю за перемещениями, в том числе за счет сокращения числа пунктов пересечения границы. Примечательно: странам предлагается использовать "альтернативные меры" прежде, чем прибегать к пограничному контролю.
Решение Германии, принятое после вступления в силу пересмотренного варианта, свидетельствует, что аппетит к этим "альтернативным мерам" остается низким. В конце концов Шенгенская зона - конструкция, созданная по политической воле: в нее можно вносить изменения и вовсе отменить. Альберто-Хорст Нейдхардт, старший политический аналитик Европейского политического центра, говорит:
"Мы не должны забывать, что Шенген возник на основе межправительственного соглашения. История Шенгена тесно связана с историей системы предоставления убежища в ЕС, а значит, в ее основе лежит логика пограничного контроля, ориентированного на безопасность. Шенген не стоит на пороге смерти. Но последние события показывают: идея о том, что недавно проведенные реформы смогут сохранить зону без границ как таковую, была иллюзией. Будущее Шенгена, скорее всего, по-прежнему остается нестабильным и неопределенным".
